瑞政办〔2011〕129号

瑞安市人民政府办公室

转发温州市推行说理性行政处罚文书

指导意见及操作规范的通知

市政府直属各单位：

为深入贯彻落实科学发展观，加快法治政府建设，不断提高全市行政执法机关的依法行政能力和水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）、《温州市人民政府办公室关于印发2011年温州市法治政府建设工作要点的通知》（温政办〔2011〕7号）要求，市政府决定在全市推行说理性行政处罚文书。现将温州市法治政府建设工作领导小组办公室《关于印发温州市推行说理性行政处罚文书的指导意见及操作规范的通知》（温法建领办〔2011〕14号）转发给你们，请认真贯彻执行。

                              二○一一年八月九日

温州市推行说理性行政处罚文书的

指  导  意  见

为进一步规范行政执法行为，依法保障行政相对人合法权益，全面推进依法行政，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）的规定，决定在全市推行说理性行政处罚文书。现就有关事项提出如下指导意见：

一、推行说理性行政处罚文书的目的和意义

推行说理性行政处罚文书，是指全市各级行政机关在实施除简易程序外的行政处罚时，将法律的普遍规定同具体的案件事实相结合，将行政相对人的违法行为与法律预设的条件相对照，对案件事实进行分析评述，明辨是非曲直，确定行政相对人责任的演绎推理过程。推行说理性行政处罚文书，旨在革除现行行政处罚文书存在的弊端，以提高合法性、科学性、理论性、逻辑性、完整性为目的，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以法、动之以情、以理服人，从而进一步提升行政处罚文书的说服力和公信力。

 （一）推行说理性行政处罚文书是推进依法行政，建设法治政府的迫切需要

国务院《全面推进依法行政实施纲要》从确保程序公正的高度，明确要求行政机关在行政处罚决定中说明自由裁量的理由。增强行政处罚文书的说理性，对得出处罚结论的法律推理过程和处罚理由进行充分的法理分析，是让社会公众信服法律公正和执法公正所必需的条件，是顺应当前新形势下文明执法、和谐执法的需要，也是加强社会管理创新，转变政府执法理念，提高服务水平的必然选择。推行说理性行政处罚文书充分体现了社会主义民主法制的发展进程，是社会经济发展的必然要求，其不仅维护了法律的尊严，而且更好地实现了立法本意。

（二）推行说理性行政处罚文书是增强执法能力，提高执法效能的重要举措

说理性行政处罚文书的制作过程，是办案人员运用一定的规则，通过逻辑思维将抽象的带有共性和普遍的法律适用于具体的带有个性或特殊性的人或事项，最后做出符合社会正义的处理结果的复杂过程。说理性贯穿于证据收集认定、客观事实的描述、法理理解及法律适用等整个办案过程，是让当事人感受到法律的威严，体会到其行为的社会危害，了解执法者的严谨和用心，以增强执法的说服力和感染力。这不仅要求执法人员具备较高的法律素养，能对抽象的法律条文所蕴含的法律精神进行深入浅出的挖掘，还需要具备良好的口头表达能力、文字组织能力和严谨的逻辑思维能力等。因此，推行说理性行政处罚文书，将形成提高执法人员业务素质的倒逼机制，督促执法人员不断加强学习，提高自身综合能力，从而进一步保证案件的准确性、合法性和规范性。

（三）推行说理性行政处罚文书是提升执法公信力、树立执法权威的客观需要

行政处罚文书是行政执法机关实施行政处罚行为的重要载体，其直接关系到行政执法机关执法的形象。说理性行政处罚文书用证据和论据论证和阐述认定的事实和作出的处理，以增强行政处罚文书的说理性和透明度，符合执法公正的内在要求。其通过人们看得见的方式实现公正，不仅能够向社会公众展示行政执法机关文明执法、公正执法的形象，有利于地方法制理念和法律文化健康发展，而且能够增强当事人信任度、群众支持度、政府满意度，有效树立执法权威。

（四）推行说理性行政处罚文书是缓解执法矛盾、构建和谐社会的有效途径

执法的最佳状态是，执法者与被执法者的和谐，执法权力与当事人权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐。说理性行政处罚文书将行政执法活动的全过程置于行政相对人及社会的监督之下，通过摆事实、讲道理，扩大说服力、影响力、教育力，钝化矛盾，使当事人受教育引导，也能使社会各方了解执法工作，体现人性化执法。其一方面从客观上制约了行政权力，减少了违法执法行为的发生，另一方面有利于更加充分地尊重和保障行政相对人的知法、知情、知理权利，从根本上化解行政相对人的抵触情绪，促使行政相对人自觉地履行行政处罚决定，及时有效地缓解矛盾、冲突，缩短案件执行时间，维护社会稳定，从而推动和谐社会的构建。

二、制作说理性行政处罚文书的基本要求

    说理性行政处罚文书应当交待案件的来源，说明违法的事实，列举证明违法事实的证据，明确认定案件性质的事实和法律依据，说明对当事人的陈述、申辩意见采信与否的理由，阐述对当事人从重或加重、从轻或减轻以及不予处罚的情形，处罚决定内容及履行方式、救济途径。制作说理性行政处罚文书要做到“五要”，即事实和证据要统一，事实和法理要协调，程序和实体要统一，法理和情理要兼顾，内容和结构要合理。基本要求是：

一要讲清事理。即行政处罚决定书应阐明认定的案件事实及其根据和理由。案件事实表述应以调查所得的证据为基础，紧扣违法行为的构成要件展开，保证案件事实的全面性和准确性。要对当事人违法行为的具体表现、当事人的主观意图、所采取的手段、造成的社会后果等作出客观表述，对执法程序作出如实说明。同时，要综合分析证据资料的合法性、关联性和真实性，运用逻辑推理和生活经验，对各证据资料的证据资格和证明力大小作出评断，对证据的采信给出恰当的理由。要坚持用事实和证据阐明评判理由，将决定建立在事实的基础上，做到有理有据。

二要讲明法理。即行政处罚决定书应阐明本案适用的法律规范以及因何、如何适用该规范的具体理由。要释明引为本案判定依据的法律规范的构成要件内容，详细论证案件事实与相关法律规范构成要件是否相符，对案件性质进行准确定性，并审酌个案事实的相关情节，进行必要的法益衡量或价值判断，对据以得出案件具体法律效果的各个事实根据和理由，详加论述和分析，支持评判的合理性。引用法律法规要全面、完整、准确，对当事人的陈述、申辩意见要按照法律规定进行说法论理。通过分析评判，使当事人理解和接受法律的评判，充分体现执法者的睿智和法律的公信力。

三是讲透情理。即行政处罚决定书阐明的认定事实和适用法律的理由及结果均应符合社会生活常理。举证责任的分配、证据的采信，事实的判断、事实的推定，法律的解释适用、案件的裁判结果，自由裁量权的行使等均应合乎公众的通常理性，符合社会多数人通行的经验法则、价值理念和公平、正义观念。要通过适当地融入情理，扩大理由阐释的广度和深度，实现法意和人情的融合，法理和情理的并用，从而求得说理的最佳效果。

四是合乎文理。即行政处罚决定书的结构安排与文辞条理应当精当。结构要严谨，具有表现判定案件脉络的内在逻辑结果；逻辑要严密，整体结构中的说理必须前呼后应；条理要清晰，对案件所涉各个争点的解决过程，均须分条梳理，清晰表达；层次要分明，结构安排应贴近执法程序的自然推进次序；繁简要得当，要以讲清楚、说明白、易理解为标准和原则；表达要精确，力戒空话、套话。要做到理由与事实一致，理由与结果一致，从而准确解释决定结果与事实和法律依据之间的内在逻辑关联。

三、推行说理性行政处罚文书须把握的重点环节

（一）调查取证环节。调查取证是写好说理性行政处罚文书的重要前提。要针对“何人、何时、何地、何事、何果”五个基本要素，有针对性地开展调查取证，防止随意性。证据的采集，应当满足违法事实的认定并根据违法事实加以理取舍；证据的提取与固定，应当符合法定程序与形式；证据的审查，应当强调关联性、合法性和客观真实性，证据链应当完整并能相互佐证。

（二）法律论证环节。法律论证是行政处罚文书说理性的主要体现，论证充分是说理性行政处罚文书的灵魂。充分的法律论证要坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，就案件事实运用法律原理进行分析论证，客观公正地适用法律，使当事人释疑服罚。论证应从违法与合法、适用此法与彼法、定性与定罚、情节轻重与危害大小等核心问题上分清是非、明确责任，做到逻辑严谨、论证周密、说理充分。

（三）制作调查报告环节。调查终结报告是行政处罚决定书的基础，其是对整个案件的一个归纳总结，是对行政处罚案件的事实和证据、事实和法律、实体和程序、过程和结论等问题的全面的、综合的反映和体现。完整、准确、清晰地反映案件整体情况的调查报告，能为案件的合议和最终做出处罚决定提供系统、翔实的文字依据。因此，撰写案件调查终结报告是办案人员应当具备的一项基本执法技能，要切实结合个案的办理实际，在报告中重证据、重法理、力求格式规范、制作精细、论证严密、说服力强。只有首先做到说服自己，才能做到说服他人。

（四）审核签发环节。文书审核是行政处罚文书质量的重要保障。当前，行政执法人员的行政执法水平还参差不齐，还不足以保证独立制作行政处罚文书的高质量，因此，必须建立规范的审核签发制度。既要发挥办案人员制作行政处罚文书的积极性，又要通过完善和落实审核签发制度，让办案机构、法制机构相关人员参与到行政处罚文书的审核监督中来。通过审核签发，及时发现问题并采取措施，如说理不充分，不全面、不准确的，要退回承办人重新修改，使该制度成为说理性行政处罚文书的一道强有力的监督屏障。

四、推进说理性行政处罚文书工作的具体要求

（一）转变观念，明确责任。各地、各部门要统一思想，提高认识，消除抵触心理，克服畏难情绪，把推行说理性行政处罚文书作为加强执法队伍自身建设，提高执法能力，推进法治政府建设的一项重要工作来抓。主要领导要亲自过问，分管领导要具体督促，法制机构和各办案机构要齐心协力，增强协调配合意识，监督机构要监督依法行政和文明执法情况，形成齐抓共管的工作局面。要指派专人负责这项工作的落实，要制定实施方案和相应的配套制度，不断完善行政执法规范化标准体系。

（二）注重交流，提高素质。以固定不变的条文应对成千上万的案件，需要办案人员具有深厚的法学理论功底和丰富的实战工作经验。各地、各部门要通过讲座、座谈、集中培训等方式进行学习交流，使办案人员全面掌握撰写说理性行政处罚文书的具体标准、要求和说理、说法的技能，转变以往“重调查、轻文书”的过时观念，逐渐形成从“免说理”向“要说理”转变、从“要说理”向“会说理”发展、从“会说理”向“说清理”升华的良好执法局面。

（三）精心组织，稳步推进。说理性行政处罚文书的推行是一个长期的过程，需要行政执法人员在实践中不断摸索与创新。各地、各部门在推行说理性行政处罚文书的过程中，应注重由点带面、由易到难。已经开展试点工作的，要全面推广，并不断总结提高；尚未开展的，要积极采取措施，有序推进。要从本单位实际出发，根据案件类型或办案人员素质情况分类分批推进。要在系统内部编纂统一规范的说理性处罚文书范围，以便于基层执法人员在实际工作中参考应用。

（四）强化监督，确保实效。说理性行政处罚文书的制作水平是执法质量和执法能力的重要体现。各地、各部门要积极采取措施，加强对说理性行政处罚文书应用的考核监管，要将其纳入本地、本部门工作目标考核范围，将其与日常案件审核监督相结合，与案件评查督查相结合，与执法考核评比相结合，要把推行说理性行政处罚文书与行政执法责任制的各项制度有机结合起来，同时可建立相应的奖惩机制，建立层级督查网络，以推动行政处罚文书说理性工作向纵深发展，力求达到证明力、说服力、执行力和公信力的统一。

温州市说理性行政处罚文书操作规范

第一章  总  则

第一条  为了有效规范行政处罚行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，构建和谐执法环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，结合本市行政处罚工作实际，制定本规范。

第二条  行政处罚文书的说理，是指行政执法部门将法律规范的普遍规定同具体的案件事实结合起来，把法律预设的条件和内容置于当事人涉及的法律关系中，通过充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，达到事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，处理适当，合情合理。

第三条  本市行政区域内具有行政处罚职权的各级行政执法部门，包括法定行政机关、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织实施一般程序的行政处罚行为，适用本规范。

第四条  本规范所指行政处罚文书，主要包括一般程序案件的调查终结报告、行政处罚事先告知书和行政处罚决定书。

    第五条  说理性行政处罚文书总体要求是内容完整、论证有力、逻辑严密、适法准确、说理充分、结构合理、层次清晰、详略得当、用词精确、语句流畅。

第六条  说理性行政处罚文书应当遵循以下原则：

（一）以事实为依据，以法律为准绳；

（二）公平、公正、公开；

（三）全面、客观、规范；

（四）处罚与教育相结合；

（五）适度、适格说理。

第七条  说理性行政处罚文书应遵从以下具体规则：

（一）法律、法规有明文规定的，坚持严格说法不说理；

（二）法律、法规有条文规定，但规定不明确、不具体的，坚持既要说法更要说理；

（三）法律、法规无具体条文规定，但有原则性规定的，要在此原则指引下，遵从立法目的、宗旨充分说理释法；

（四）法律、法规虽无明文规定，但符合法律原理与法治精神且与案件密切相关的，一般应适度说理辩法；

（五）法律、法规无明文规定又不符合法治精神且与本案事实、依据、情节等无关的因素，不宜随意说理。

第二章  调查终结报告

第八条  案件调查终结报告是对立案调查的案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，或者应当终止调查的情况下，由办案机构和人员撰写的反映全部案件情况和提出处理意见呈请有关机构、领导、上级机关的书面报告，属于内部运转的专用文书。

第九条  办案机构和人员经调查取证后，出现如下情形的，除当场作出行政处罚决定外，应当撰写案件调查终结报告：

（一）违法事实成立，应当予以行政处罚的；

（二）违法事实不成立，应当予以销案的；

（三）违法事实成立，但由于法定事由不予行政处罚的；

（四）案件不属于本机关管辖，应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的；

（五）其他原因终止调查的。

第十条  调查终结报告由首部、正文、尾部三部分组成。具体内容包括：

（一）首部。包括案件的由来及调查取证过程、当事人基本情况。

1.案件的由来及调查取证过程。应当以说明方式概括地交代案件由来，包括案件来源、登记时间、立案时间和批准立案的机关等；调查取证过程，包括办案人员的组成、调查方式、调查时间等。

2.当事人基本情况。当事人为自然人的，应当载明姓名、性别、出生年月、民族、籍贯、住址、身份证号和联系电话等内容；当事人为个体工商户的，在按上述自然人表述的基础上，增加字号名称；当事人为单位的，应当载明名称、住所、法定代表人（负责人）、企业类型、经营范围及方式、联系电话等内容。当事人为两人以上的，可依责任主次依次排列。当事人有委托代理人的，应写明委托代理人的姓名、性别、住所、联系方式、委托权限等内容。

（二）正文。包括违法事实和相关证据、执法程序、案件定性、处罚依据和处罚建议等。

1.违法事实。写明当事人实施违法行为的具体过程，包括违法时间、地点、动机、目的、经过、手段、涉案标的、情节、违法所得、危害后果等。特别要对重要情节、疑难问题、关键环节作重点叙述。报告中所描述的事实要客观真实、内容全面、重点突出、主次分明。

2.相关证据。主要是指办案人员在案件调查过程中收集到的，能够证明案件事实的书证、物证、证人证言、视听资料、计算机数据、当事人陈述、鉴定结论、现场笔录、抽样取证记录等。要对证据的关联性、证明力等进行梳理，去伪存真，逐一分析，正确认定违法事实。

3.需要说明的相关问题。主要为与本案有关联的其他违法事实，即当事人是否有过前科，是否被其他部门处理过等。

4.案件定性。通过对当事人所实施的违法事实和证据的综合分析，根据相关法律、法规、规章规定，对当事人的违法行为进行定性。对案情比较复杂或定性有异议的案件，应当简要阐述分歧的焦点，并分别论述定性的理由及依据。

5.处罚依据及处罚建议。处罚依据是指认定违法性质和具体适用处罚种类及幅度的法律依据，既要表明定性应引用法律法规规章的具体条款，又要表明具体适用处罚种类幅度以及从重、从轻或减轻处罚的法律法规规章条款及自由裁量规定方面的文件，并说明当事人违法行为危害社会的轻重程度、主观认识态度等从轻、减轻处罚的理由，拟作出的处罚建议、所课以罚款或没收额的计算依据。

（三）尾部。包括案件承办人的署名、撰制日期。如按规定必须上报审批的，应在领导审定后，增写“本局决定”或“本局意见”，并写明作出决定的时间。

调查终结，建议不予行政处罚或者因各种原因终止调查的，案件调查终结报告可适当简化。

第三章  行政处罚决定书

第十一条  行政处罚决定书是行政处罚实施机关针对具体违法行为制作的载有违法事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件。

第十二条  行政处罚决定书由首部、正文、尾部三部分组成。具体内容包括：

（一）首部。包括标题、文号、当事人基本情况。当事人基本情况依照本规范第十条第一款第（一）项第2目的规定予以载明。该部分表述应当简明扼要、准确、规范。

（二）正文。包括违法事实和证据、处罚的内容和依据、当事人陈述、申辩的情况及是否采纳的理由等。

1.案件由来和立案过程。包括案件来源、登记时间、立案时间和批准立案的机关等。

2.违法事实。包括违法行为发生的时间、地点、经过、情节以及结果等。

事实叙述应当按照时间发生的时间顺序，客观、全面、真实的反映案情，并抓住重点，详述主要情节和因果关系。叙述的违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明的，违反法律法规规定的行为。

事实叙述应当以违法行为的构成要件为指导，既揭示案件的本质和特点，又抓住违法时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素，阐明整个违法事实情况。

对影响定性处罚的情节也要列明，包括对当事人从重、加重或从轻、减轻以及不予行政处罚的情节等。

3.采取的相关措施。包括责令停止违法行为、责令限期改正情况、先行登记保存证据情况，实施行政强制措施情况，抽样取证情况，委托鉴定情况，先行处理物品情况，涉案财物管理情况。

4.证据。违法事实必须是依照法定程序经过调查核实，有充分证据证明违反法律、法规和规章的行为。对于认定违法事实的证据要求明确、具体，应当围绕违法行为构成要件逐一列举并进行分析，形成完整的证据链。证据列举方式可以在叙述违法事实过程中同时分析列举，也可以在叙述违法事实后单独列举分析。

5.当事人辩称情况。行政处罚实施机关履行处罚告知、听证告知等程序以及当事人行使陈述、申辩权等情况。当事人提出陈述申辩意见的，应当叙述当事人的申辩要求和理由依据，并将复核结果进行简述；当事人未提出陈述申辩意见的，也应当予以载明。当事人在听证中对行政机关调查认定的事实、适用法律、证据、程序等提出的相关质疑意见及其证据，也应当按照上述要求予以描述。

6.理由说明。写明对违法事实认定后实施处罚的理由和依据。

写明是否采纳当事人陈述、申辩意见的理由。对当事人陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳进行明确，并阐明理由。

写明法律依据适用的理由。结合具体案件事实，对具体适用某一法律条款作出必要的说明。引用法律条款要准确，符合法律适用原则。适用的法律、法规、规章依据名称要用全称，并准确引用到条、款、项、目及具体条款内容。

写明行使行政处罚裁量权的理由和依据。行政处罚裁量权的行使，在行政处罚决定书中应当详细完整的写明，包括依法从重、加重或从轻、减轻以及不予行政处罚的适用理由和依据。

7.行政处罚决定。行政处罚决定是依照法律规定对案件作出的结论性意见，应当表述规范、准确无歧义，处罚内容明确具体，具有针对性、客观性和可执行性。

8.行政处罚履行方式、期限和救济途径。应当告知当事人缴纳罚（没）款的方式以及不服行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限，逾期履行或不履行的相关法律责任。

（三）尾部。应当标注行政处罚机关的名称和作出决定的日期。行政处罚机关名称应当使用全称，作出决定的日期应当以行政处罚机关主要负责人签发行政处罚决定书的日期为准，必须盖有该机关的印章，印章应端正、清晰。

第十三条  行政处罚事先告知书的制作依照本规范第十二条的规定，可根据案件实际情况予以变通或简化。

第四章  行政处罚文书的说理要求

第十四条  法律引据完整。应当详细引用禁则和罚则的法条原文，使当事人可以清楚地知晓违反的法律及法条内容。应当结合案件事实，对具体适用的法律条文进行解释，必要时要对法律条款进行法理解释，以向当事人说明所选用法条的理由及其内涵。

第十五条  逻辑推理严密。应当根据查实的证据，结合法律规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。

第十六条  事实描述详尽。应当客观描述当事人实施违法行为的主观意图、采取的手段、违法情节、造成的社会后果，作为从重、加重或从轻、减轻以及不予行政处罚的依据，充分体现行政处罚的合理性、公平性和公正性。在叙述事实时不应加任何主观的评论性语言。

第十七条  证据分析严谨。应当围绕违法行为构成要件逐一罗列证据并相应分析所要证明的法律事实；在证据分析的基础上，运用逻辑推理和经验法则对证据的有效性逐一作出有效或无效的确认，再用有效的证据推定出案件的法律事实，对不予采信的证据要说明理由。

第十八条  自由裁量合理。在处罚额度上有合乎情理的文字说明，对当事人违法行为具体情节、当事人主观态度、悔过表现、社会后果进行客观评价，并对从重、加重或从轻、减轻以及不予行政处罚的理由作出详细说明，使自由裁量权的行使合法合理。

第十九条  语言应用规范。行政处罚文书应当运用法律的语言对处罚理由作出充足的令人信服的解释，且能为普通民众理解和接受。措辞应当规范准确，不得产生歧义；语意应当确定无疑，经得起推敲；语言风格应当平和朴素，概括简练。

第五章  行政处罚文书的技术要求

第二十条  行政处罚文书统一采用国际标准A4型纸；上下边距各为，左右边距各为；标题字体为黑体一号，正文标题字体为黑体三号，正文字体为仿宋三号。

第二十一条  行政处罚文书中的数字，出现下列情形的，应当使用汉字：

（一）引用法律的条、款、项；

（二）落款时间；

（三）作为定型的词、词组、惯例语、缩略语、具有修辞色彩的词语中作为词素的；

（四）概数和约数；

行政处罚文书中的数字，有下列情形的，应当使用阿拉伯数字：

（一）案号；

（二）地址、门牌号、电话号码；

（三）除落款时间外的公历年代、年、月、日和时间；

（四）统计表中的数值和量值；

（五）引用法律、法规及司法解释条文时，原条文用阿拉伯数字的。

第二十二条  行政处罚文书中的计量单位依照《中华人民共和国法定计量单位》的规定执行。

第六章  附  则

第二十三条  本市各级政府及其行政执法部门可根据本规范制定本辖区或本部门相关操作细则。

第二十四条  本规范自年8月1日起施行。

主题词：行政事务  行政执法△  指导意义△  通知